Апелляционное определение Иркутского областного суда от 18.04.2013 N 33-3071/2013 <Об оставлении без изменения Решения Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013 о признании недействующим Решения Думы г. Иркутска от 01.11.2011 N 005-20-270417/1 для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска">

ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 апреля 2013 г. по делу № 33-3071/2013

Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда в составе:
председательствующего: Давыдовой О.Ф.,
судей: Быковой Н.А. и Жилкиной Е.М.,
при секретаре: Березовской Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации о признании решения Думы г. Иркутска № 005-20-270417/1 от 01.11.2011 (в редакции от 04.10.2012 № 005-20-380628/2) недействующим со дня принятия
по апелляционной жалобе представителя заинтересованного лица Думы г. Иркутска Мельникова А.А.,
на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 февраля 2013 года,

установила:

Прокурор Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в Кировский районный суд г. Иркутска с заявлением о признании решения Думы г. Иркутска № 005-20-270417/1 от 01.11.2011 (в редакции от 04.10.2012 № 005-20-380628/2) "Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска" недействующим со дня его принятия.
В обосновании заявления указано, что 01.11.2011 Думой города Иркутска принято решение № 005-20-270417/1 "Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска". Решение официально опубликовано в газете "Иркутск официальный" № 120 от 15.11.2011. Решениями Думы г. Иркутска от 02.03.2012 № 005-20-310500/2, от 06.07.2012 № 005-20-360591/2 в данное решение внесены изменения.
По мнению прокурора Иркутской области, указанное решение Думы г. Иркутска противоречит требованиям действующего законодательства и является незаконным, принято с повышением полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ № 47 от 28.01.2006.
Так, пунктом 3 раздела 2 Порядка установлено, что для рассмотрения вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции лицо представляет в комиссию следующие документы:
- заявление от лица, уполномоченного общим собранием собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме на обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции с приложением протокола такого собрания, на котором собственники и наниматели 50 и более процентов площади жилых помещений многоквартирного дома высказались за обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в протоколе, составленном в произвольной форме и подписанном всеми участниками общего собрания собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме, отражаются полные данные о лице, уполномоченном на обращение с вышеуказанным заявлением, информация о присутствовавших на общем собрании собственниках и нанимателях с указанием их статуса, общем количестве жилых помещений в многоквартирном доме, общем количестве жилых помещений, собственники либо наниматели которых присутствовали на общем собрании собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме, общем количестве жилых помещений, собственники либо наниматели которых высказались за обращение в комиссию с вышеуказанным заявлением);
- нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилые помещения, расположенные в многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали за обращение в комиссию;
- технические паспорта и планы жилых помещений, расположенных в многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали за обращение в комиссию.
Указанная норма противоречит пункту 42 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47. В данной норме права не содержится обязательных требований о волеизъявлении собственников и нанимателей 50 и более процентов площади жилых помещений в многоквартирном жилом доме.
Кроме того, требование об обращении в комиссию лица, уполномоченного общим собранием жителей дома (собственников и нанимателей), является трудновыполнимым и завышенным, создает препятствия для реализации принадлежащих гражданину прав на безопасность жилого помещения, пользование жилым помещением с учетом требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства (ч. 1 ст. 1, ч. 4 ст. 17 ЖК РФ).
Низкий уровень обеспеченности граждан, которые составляют основную часть жителей ветхих и аварийных домов, а также устоявшийся менталитет, при котором собственники многоквартирных домов не в состоянии эффективно и согласованно решать подобные вопросы, приводят к тупиковой ситуации.
Порядком не предусмотрена процедура проведения собрания собственников и нанимателей помещений в жилом доме, что является поводом для злоупотреблений правом, может вызвать предоставление в комиссию недостоверных сведений о проведении общего собрания. Не защищены права граждан, у которых квартира находится в долевой собственности или по договору социального найма.
Положением предусмотрена возможность признания дома аварийным по заявлению одного собственника (нанимателя) жилого помещения в многоквартирном доме, и волеизъявления большинства жителей для этого не требуется.
Несмотря на то что процедура обращения отдельных граждан в комиссию усложнена, пунктом 4 раздела 2 Порядка предоставлена возможность администрации города являться самостоятельным заявителем - без учета мнения жильцов дома и проведения общего собрания.
Данная норма дает преимущество администрации города перед остальными собственниками и нанимателями жилых помещений в доме при решении вопроса о признании многоквартирного дома аварийным, поскольку упрощает порядок обращения в комиссию (не требует проведения общего собрания), кроме того, у администрации города, несомненно, больше возможностей для получения заключения специализированной организации, поскольку п. 4 Порядка предусмотрено, что для этого требуется провести инженерно-техническое обследование, которое обеспечивает комитет по управлению округом.
Не соответствуют Положению пункты 8, 11 раздела 2 Порядка. Согласно п. 3 Положения на комиссию возложена обязанность запрашивать в Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области информацию о включении жилого помещения (многоквартирного дома) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Частью 2 пункта 11 Порядка предусмотрено, что решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу не может быть принято в отношении многоквартирного дома, включенного и единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. При этом в отношении помещений, расположенных в многоквартирном доме, включенном в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, могут быть приняты решения о несоответствии указанных помещений требованиям, предъявляемым жилым помещениям.
Между тем Положение, утв. постановлением Правительства РФ № 47 от 28.01.2006, не содержит ограничений, предусмотренных в Порядке, для домов, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
Пунктом 13 раздела 2 Порядка предусмотрена возможность принятия межведомственной комиссией решения о дополнительном обследовании помещения (многоквартирного жилого дома). При этом основания принятия такого решения нормативным актом не определены. В частности, данной нормой Порядка предусмотрено, что комиссия может принять решение о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки жилого помещения. При необходимости такое решение принимается вместе с технико-экономическим обоснованием. Понятие "при необходимости" относится к категориям оценочного характера.
Пункты 2 и 3 раздела 2 Порядка содержат обременительные требования для заявителя. Этими пунктами предусмотрена обязанность заявителя представить нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилое помещение.
Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013 заявление прокурора Иркутской области удовлетворено.
Решение Думы г. Иркутска № 005-20-270417/1 от 01.11.2011 (в редакции от 04.10.2012 № 005-20-380628/2) "Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска" признано недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица Думы г. Иркутска Мельников А.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора Иркутской области.
В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель Думы г. Иркутска Мельников А.А. ссылается на то, что решение Думы принято в рамках полномочий Думы города Иркутска по распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом указанные полномочия отнесены к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования п. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В связи с чем Дума города Иркутска вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в указанной сфере деятельности.
Указывает, что абз. 4 п. 7 разд. I Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 установлено, что орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. Решение Думы предусматривает порядок прохождения документов при работе межведомственной комиссии, порядок взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, то есть определяет порядок организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления города Иркутска, что в соответствии с пунктом 13 части 3 статьи 31 Устава города Иркутска отнесено к компетенции Думы города Иркутска.
Представитель Думы г. Иркутска Мельников А.А. указывает на то, что принятие решения Думы обусловлено необходимостью определения порядка создания комиссии по оценке жилых помещений и относится к компетенции представительного органа муниципального образования, определенной Жилищным кодексом РФ и законом о местном самоуправлении.
По мнению представителя Думы г. Иркутска Мельникова А.А., выводы суда о том, что отдельные пункты решения Думы противоречат законодательству, являются необоснованными по следующим основаниям.
Пункты 8, 11 решения Думы, предусматривающие обязанность межведомственной комиссии запрашивать в Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области информацию о включении жилого помещения (многоквартирного дома) в государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находятся в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (главой VI), которым установлено, что объекты, включенные в реестр объектов культурного наследия, не могут быть снесены. Таким образом, данное Положение закреплено в решении Думы в соответствии с указанным Федеральным законом, который имеет большую юридическую силу перед Положением № 47.
Право межведомственной комиссии назначить дополнительное обследование помещения (многоквартирного жилого дома) закреплено и пункте 46 Положения № 47 и, следовательно, может быть продублировано в решении Думы.
Требование о предоставлении заявителем нотариально заверенных копий правоустанавливающих документов на жилое помещение, закрепленное в решении Думы, предусмотрено пунктом 45 Положения № 47 и не может быть признано судом как установление Думой города Иркутска обременительных требований для заявителя.
Пункт 3 раздела 2 решения Думы, предусматривающий обращение в межведомственную комиссию собственников либо нанимателей 50 и более процентов площади жилых помещений, соответствует положениям Жилищного кодекса Российской Федерации, в частности статье 44, которой предусмотрено, что к компетенции общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме относится принятие решения о реконструкции многоквартирного дома. Таким образом, обращение в межведомственную комиссию в порядке, предусмотренном пунктом 3 раздела 2, соответствует Жилищному кодексу Российской Федерации. Кроме того, указанная норма обеспечивает соблюдение интересов большинства собственников (нанимателей) жилых помещений в многоквартирном доме.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор Иркутской областной прокуратуры Мещерякова М.В. просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Жилкиной Е.М., пояснения представителя Думы г. Иркутска Мельникова А.А., поддержавшего доводы жалобы, мнение прокурора Иркутской областной прокуратуры Мещеряковой М.В., полагавшей решение не подлежащим отмене, проверив законность и обоснованность решения суда по доводам апелляционной жалобы, возражений на нее, обсудив приведенные в них доводы, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п. 7 ст. 5 ЖК РФ), такие правовые акты не могут противоречить Жилищному кодексу РФ (п. 8 ст. 5 ЖК РФ).
Частью 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 6, 8 части 1 статьи 14 ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда непригодными для проживания.
Пунктом 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены исключительные полномочия городского округа по разрешению вопросов местного значения - обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
В соответствии с частями 3, 4 статьи 15 ЖК РФ порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принято постановление от 28.01.2006 № 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции".
В соответствии с указанным Положением органу местного самоуправления предоставлено право установления порядка создания межведомственной комиссии для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда и принятия решения о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан, делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в настоящем Положении требованиям и по принятию решения о признании этих помещений пригодными (непригодными) для проживания граждан (пункты 7, 8).
Для реализации указанных полномочий администрацией города Иркутска издано постановление от 27.09.2012 № 031-06-1916/12 "О межведомственной комиссии по признанию помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции".
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.
Как установлено в суде апелляционной инстанции, 01.11.2011 Думой города Иркутска принято решение № 005-20-270417/1 "Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска". Решение опубликовано в газете "Иркутск официальный" № 120 от 15.11.2011. Решениями Думы г. Иркутска от 02.03.2012 № 005-20-310500/2, от 06.07.2012 № 005-20-360591/2 внесены изменения в решение № 005-20-270417/1 от 01.11.2011.
Согласно ч. 2 п. 11 Порядка, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 01.11.2011 № 005-20-270417/1, решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу не может быть принято в отношении многоквартирного дома, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. При этом в отношении помещений, расположенных в многоквартирном доме, включенном в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, могут быть приняты решения о несоответствии указанных помещений требованиям, предъявляемым к жилым помещениям.
Пунктом 13 раздела 2 Порядка, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 01.11.2011 № 005-20-270417/1, предусмотрена возможность принятия межведомственной комиссией решения о дополнительном обследовании помещения (многоквартирного жилого дома).
Пункты 2 и 3 раздела 2 Порядка, утвержденного решением Думы г. Иркутска от 01.11.2011 № 005-20-270417/1, предусматривают обязанность лица, обратившегося с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, представить следующие документы:
- заявление от лица, уполномоченного общим собранием собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме на обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции с приложением протокола такого собрания, на котором собственники и наниматели 50 и более процентов площади жилых помещений многоквартирного дома высказались за обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;
- нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилые помещения, расположенные в многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали за обращение в комиссию;
- технические паспорта и планы жилых помещений, расположенных в многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали за обращение в комиссию.
Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято за пределами имеющихся у Думы г. Иркутска полномочий, предоставленных ей федеральным законом, а именно ст. 14 Жилищного кодекса РФ, Федеральным законом 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ № 47 от 28.01.2006, при этом отдельные пункты оспариваемого решения противоречат федеральному законодательству, в связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для признания его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
При рассмотрении заявленных требований судом учтено, что жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 1 Жилищного кодекса РФ).
Судебная коллегия соглашается с приведенными в решении суда выводами, поскольку они основаны на оценке доказательств, произведенной судом по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и сделаны в соответствии с нормами права, подлежащими применению в данном случае.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что решение Думы г. Иркутска принято в рамках полномочий по распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и правомерно признаны необоснованными, поскольку, как следует из п. 1 Порядка, утвержденного оспариваемым решением, данный Порядок установлен не только в отношении частных жилых помещений и жилых помещений муниципального жилищного фонда, но и также в отношении многоквартирных домов, в которых расположены частные жилые помещения и (или) жилые помещения муниципального жилищного фонда.
Довод апелляционной жалобы о том, что решение Думы определяет порядок организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления города Иркутска, что в соответствии с пунктом 13 части 3 статьи 31 Устава города Иркутска отнесено к компетенции Думы города Иркутска, не свидетельствует о наличии правовых оснований для отмены решения суда, поскольку, как следует из содержания оспариваемого решения Думы г. Иркутска, указанным нормативно-правовым актом определен порядок признания помещения жилым помещением на территории г. Иркутска, что не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Указание в жалобе на то, что пункт 3 раздела 2 решения Думы, предусматривающий обращение в межведомственную комиссию собственников либо нанимателей 50 и более процентов площади жилых помещений, соответствует ст. 44 Жилищного кодекса Российской Федерации и обеспечивает соблюдение интересов большинства собственников (нанимателей) жилых помещений в многоквартирном доме, является необоснованным, поскольку противоречит положениям постановления Правительства РФ № 47 от 28.01.2006, предусматривающего возможность признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания, а многоквартирного дома аварийным, подлежащим сносу или реконструкции лишь на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Иные доводы жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, судом им дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у судебной коллегии нет оснований.
Поскольку при рассмотрении дела судом не допущено нарушений норм материального права и норм процессуального права, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены решения, решение Кировского районного суда г. Иркутска следует оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя заинтересованного лица Думы г. Иркутска Мельникова А.А. - без удовлетворения.
Исходя из изложенного и руководствуясь ч. 4 ст. 1, абз. 4 ст. 222, п. 4 ст. 328, ст. 329 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда

определила:

Решение Кировского районного суда г. Иркутска от 6 февраля 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя заинтересованного лица Думы г. Иркутска Мельникова А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий
О.Ф.ДАВЫДОВА

Судьи:
Н.А.БЫКОВА
Е.М.ЖИЛКИНА


------------------------------------------------------------------